發布時間：2021-01-22點擊次數：364
将于2021年3月1日起正式施行的《刑法修正案（十一）》（以下簡稱修正案），在提高污染環境罪的法定刑，将環評、環境監測“造假”行為入罪，嚴懲破壞自然保護地行為等方面，取得了積極進展，對完善環境刑事立法，加大對環境犯罪行為的打擊力度，具有重要意義。
由于刑法的高度概括性，相關條款在實踐中應如何理解和适用，還有待進一步闡明。此外，修正案出台後，最高人民法院、最高人民檢察院于2016年制定的《關于辦理環境污染刑事案件适用法律若幹問題的解釋》（以下簡稱兩高解釋）亦有進一步修改完善之必要。
1 污染環境罪修改後，兩高解釋如何因應？
污染環境罪最高法定刑提至15年
刑法第338條規定的“污染環境罪”，系由“重大環境污染事故罪”演變而來，首次規定在2011年《刑法（修正案八）》中。修正案在維持污染環境罪罪名、罪狀和構成要件不變的前提下，通過增列七年以上有期徒刑适用情形的方式，将污染環境罪的法定刑由二檔提高至三擋：
——嚴重污染環境的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；
——情節嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金；
——有第338條規定的四種情形之一的，處七年以上有期徒刑，并處罰金。
據此，在不考慮數罪并罰的情況下，污染環境罪的最高法定刑将提高至有期徒刑十五年。
兩高解釋入罪門檻實質性地變了
二級保護區内實施污染環境行為也可構成犯罪
修正案與兩高解釋對比見圖1：
（1）修正案規定的涉飲用水水源保護的區域，不再限于“飲用水水源一級保護區”。
根據《水污染防治法》等法律規定，飲用水水源保護區分為一級保護區和二級保護區。修正案列舉的重點保護區域為飲用水水源保護區，不再限定于兩高解釋規定的飲用水水源一級保護區。換言之，即使是在二級保護區内排放、傾倒、處置有毒有害物質，也可構成污染環境罪。這就實質性地改變了兩高解釋規定的入罪門檻。
（2）修正案引入了自然保護地的概念，并将兩高解釋規定的“自然保護區核心區”擴展至“自然保護地核心保護區”。
兩高解釋規定的自然保護區核心區，其直接依據為《自然保護區條例》。而修正案使用了自然保護地的概念，将區域範圍确定在自然保護地核心保護區，大大擴展了兩高解釋中自然保護區核心區的範疇。
目前，建立自然保護地體系的改革尚在進行中，各類保護地及其相應功能分區的具體管理措施暫無專門法律規定。依照中辦、國辦2016年印發的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，自然保護地按传媒價值和保護強度高低依次分為國家公園、自然保護區和自然公園三類。國家公園和自然保護區實行分區管控，原則上核心保護區内禁止人為活動，一般控制區内限制人為活動。自然公園原則上按一般控制區管理，限制人為活動。
自然資源部、國家林草局2020年印發的《關于做好自然保護區範圍及功能分區優化調整前期有關工作的函》提出，自然保護區功能分區由核心區、緩沖區、實驗區轉為核心保護區和一般控制區。一般情況下，将自然保護區原核心區和原緩沖區轉為核心保護區，将原實驗區轉為一般控制區。
（3）修正案将保護區域整體擴展至“依法确定的重點保護區域”。
兩高解釋适用的保護區域隻有飲用水水源一級保護區和自然保護區核心區2類，修正案則擴展至依法确定的重點保護區域。
何謂“依法确定的重點保護區域”？一般是指法律法規有明确規定的，在性質、功能、保護要求等方面與飲用水水源保護區、自然保護地核心保護區類似或接近的區域。我國相關保護區域比較多，概念也相對雜亂，除了飲用水水源保護區和自然保護地核心保護區外，還有哪些區域可以納入，有待司法解釋進一步明确。
在重要江河、湖泊水域實施污染環境行為，以最高法定刑量刑
修正案的這一規定在兩高解釋中沒有直接對應的條款，對比情況見圖2：
“國家确定的重要江河、湖泊”和“江河、湖泊水域”的表述，來源于《水法》《水污染防治法》等法律。國家确定的重要江河、湖泊，通常是指長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等七大流域，以及太湖、巢湖等重要湖泊。水域，通常是指江河湖泊從水面到水底的一定範圍，不包括岸線和陸地。
據此，不屬于國家确定的重要江河、湖泊，或者在岸線、陸地等排放、傾倒、處置有毒有害物質的，不能以最高法定刑量刑。
值得注意的是，修正案使用的表述是“向”國家确定的重要江河、湖泊水域排放、傾倒、處置有毒有害物質，由此涵蓋了在水域排污，或者通過岸線、陸地排污的情形。此外，僅從字面看，國家确定的重要江河、湖泊，應包括該江河、湖泊的所有幹支流。
“大量”永久基本農田基本功能喪失，以最高法定刑量刑
修正案與兩高解釋對比見圖3：
“永久基本農田”的概念，來源于2019年修訂的《土地管理法》。《土地管理法》修訂後，“基本農田”的概念統一改成了“永久基本農田”，并對相關管理制度作了優化和調整。兩高解釋制定于2016年，早于《土地管理法》，其使用的“基本農田”概念，與現行《土地管理法》規定的“永久基本農田”并無本質差别。
修正案規定，“大量”永久基本農田基本功能喪失或者遭受永久性破壞的，應按最高法定刑量刑。如延續兩高解釋的思路，此處的“大量”應解釋為比15畝更高的一個量級。
人身傷害列入最高檔刑期的适用情形
修正案與兩高解釋對比見圖4：
按照兩高解釋，緻使一人以上死亡或重度殘疾的，屬于“後果特别嚴重”（第二檔法定刑）的适用情形。修正案則将其列入最高檔刑期的适用情形，這實際上加嚴了該種情形的适用條件。此外，緻使多人重傷、嚴重疾病中的“多人”的人數，尚不明确。如果延續兩高解釋的思路，應當确定為多于3人的數量。
具體刑期分檔條件有待進一步明确
修正案将現行刑法第338條規定的第二檔法定刑“後果特别嚴重”，修改為“情節嚴重”，相關具體刑期分檔條件，還有待進一步明确。
比如，對在重點保護區域排放、傾倒、處置有毒有害物質的，兩高解釋隻對“嚴重污染環境”的适用情形作了規定，但沒有規定哪些情形屬于“情節嚴重”。修正案則規定了最高檔刑期的适用情況，沒有規定第一檔“嚴重污染環境”和中間一檔“情節嚴重”的适用情形。此外，最高檔刑期中還有“情節特别嚴重”的條件限制。
再如，對向國家确定的重要江河、湖泊水域排放、傾倒、處置有毒有害物質的，修正案規定可按最高法定刑量刑，但向江河、湖泊水域排放、傾倒、處置有毒有害物質的，什麼情況屬于“嚴重污染環境”，構成污染環境罪？什麼情況屬于“情節嚴重”？适用第三檔刑期的哪些情形屬于“情節特别嚴重”？這些問題均有待明确。
2 環評與環境監測造假入刑，刑期有何不同？
環評機構造假入刑會對未來環評文件編制模式帶來何種影響？
對環評機構或其人員，故意提供虛假環評文件的，兩高解釋已經明确，可以刑法第229條和第231條規定的“故意提供虛假證明文件罪”或者“出具證明文件重大失實罪”定罪處罰。修正案實際上延續了兩高解釋的思路，對比情況見圖5：
1、“故意提供虛假證明文件罪”或“出具證明文件重大失實罪”僅适用于環評機構。
對環評機構，《環境保護法》《環境影響評價法》《建設項目環境保護管理條例》分别使用了“環境影響評價機構”、“接受委托為建設單位編制建設項目環境影響報告書、環境影響報告表的技術單位”、“從事建設項目環境影響評價工作的單位”的表述，但均指向同一類主體。
修正案使用的“承擔環境影響評價職責的中介組織”概念，應當理解為照顧原有故意提供虛假證明文件罪主體表述的連續性，并沒有特别的含義。換言之，“承擔環境影響評價職責的中介組織”指的就是環評機構。
根據《環境影響評價法》和《建設項目環境保護管理條例》，除了環評機構外，建設單位也可以自行開展項目環評。無論是兩高解釋，還是修正案，均未對建設單位自行開展環評的刑事責任作出規定。
而按照《環境影響評價法》和環評改革的思路，建設單位才是環評的第一責任主體。《環境影響評價法》第20條明确規定，建設單位應當對建設項目環境影響報告書（表）的内容和結論負責，接受委托編制建設項目環境影響報告書（表）的技術單位承擔相應責任。第32條規定的行政處罰，也是對建設單位和環評機構施以同樣的要求。
從這個角度看，修正案隻解決了環評工作中的一部分問題。當然，建設單位自行開展環評的情況并不多見，絕大多數建設單位會委托專業的環評機構編制環評文件。因此，實踐中暫時不會有太大問題。不過修正案的規定，是否可能會對未來的環評文件編制模式帶來實質性的影響，目前尚未可知。
2、環評機構“造假”行為的行政責任與刑事責任需要合理銜接。
從《環境影響評價法》規定的行政處罰看，環評“造假”是指建設項目環境影響報告書（表）存在基礎資料明顯不實，内容存在重大缺陷、遺漏或者虛假，環境影響評價結論不正确或者不合理等嚴重質量問題。追究刑事責任時，原則上可以将上述情形認定為“故意提供虛假證明文件”或“出具證明文件嚴重失實”。當然，“情節嚴重”的認定标準，還有待明确。
此外，修正案将在涉及公共安全的重大工程、項目中提供虛假的環評文件，緻使公共财産、國家和人民利益遭受特别重大損失的，作為五年以上十年以下有期徒刑的适用情形。
具體何為“涉及公共安全的重大工程、項目”？何為“緻使公共财産、國家和人民利益遭受特别重大損失”？一般情況下，對環評文件“造假”後果的表述，通常是指“嚴重破壞传媒環境”，而非直接指向公共财産、國家和人民利益的損失。因此，行政處罰與刑事責任之間，還需要合理轉化、銜接。
環境監測機構造假未必隻體現在監測報告中，如何彌補？
1、“故意提供虛假證明文件罪”或者“出具證明文件重大失實罪”僅适用于環境監測機構。
環境監測機構的概念，來源于《環境保護法》，實質上是指從事環境監測工作的機構。修正案使用了“承擔環境監測職責的中介組織”的表述，其本質仍指向環境監測機構。該環境監測機構包括传媒環境主管部門等有關部門所屬的環境監測機構，以及社會化環境監測機構，自無疑問，但是否包括從事環境監測設備運營維護的機構？還需明确。
筆者以為，雖然現行的传媒環境法律法規沒有對環境監測機構的範圍作出明确界定，但國辦2015年印發的《传媒環境監測網絡建設方案》，在“（十五）加強传媒環境監測機構監管”中規定：“各級相關部門所屬传媒環境監測機構、環境監測設備運營維護機構、社會環境監測機構及其負責人要嚴格按照法律法規要求和技術規範開展監測……”，顯然将環境監測設備運營維護機構視為環境監測機構的一類。
據此，環境監測機構原則上應當涵蓋從事環境監測設備運營維護的機構。
從實際工作看，環境監測涉及多個責任主體。一是各級政府及其有關部門工作人員；二是排污單位；三是環境監測機構。修正案首次規定了環境監測機構的刑事責任。這解決了一個主體的刑事責任問題。
對排污單位而言，兩高解釋規定了兩個罪名。重點排污單位篡改、僞造自動監測數據或幹擾自動監測設施，排放化學需氧量、氨氮等污染物的，可以“污染環境罪”追究刑事責任；企業事業單位針對環境質量監測系統實施，或者強令、指使、授意他人實施篡改、僞造監測數據行為的，可以“破壞計算機信息系統罪”追究刑事責任。前者針對的是重點排污單位破壞自動監測系統的行為，後者針對的是破壞環境質量監測系統的行為。
兩高解釋遺留的問題在于，對于非重點排位單位篡改、僞造監測數據的行為，以及重點排污單位篡改、僞造手動監測數據的行為，沒有明确其刑事責任。修正案也未對此作出規定。實踐中，已經出現了一些特定的案例，未來兩高解釋修訂時可以考慮予以彌補。
對各級政府及其有關部門工作人員而言，根據《環境保護法》第68條，地方各級政府、縣級以上传媒部門和其他部門篡改、僞造監測數據或者指使篡改、僞造監測數據的行為，實際上構成了渎職行為，可以根據刑法第397條濫用職權罪或玩忽職守罪追究刑事責任。
2、環境監測機構“造假”行為行政責任與刑事責任的合理銜接。
對環境監測機構造假行為，修正案沒有使用“弄虛作假”、“篡改、僞造監測數據”等環境監測工作中通常的表述，而是規定為“故意提供虛假證明文件”或者“出具證明文件重大失實”。這一表述，主要是為了與刑法第229條原先的罪狀表述相協調，将犯罪行為的表現形式落至某一個報告上。問題是，環境監測弄虛作假，未必完全體現在監測報告中。
實踐中，原環境保護部于2015年發布的《環境監測數據弄虛作假行為判定及處理辦法》中規定的部分環境監測數據弄虛作假行為，并不體現在監測報告中。
比如，采用人工遮擋、噴淋等手段，幹擾采樣口或周圍局部環境的，是否可以直接認定為故意提供虛假的監測報告，或者提供的監測報告嚴重失真？此外，從事環境監測設備運營維護的機構，本身并不出具環境監測報告，如何以提供虛假證明文件追求其刑事責任？這些問題，有待司法解釋進一步明确。
3、環境監測機構“造假”隻适用五年以下有期徒刑或者拘役。
按照修正案的規定，刑法第229條規定的五年以上十年以下有期徒刑的适用情形，并不包括環境監測機構。據此，以“故意提供虛假證明文件罪”或者“出具證明文件重大失實罪”追究環境監測機構刑事責任的，隻适用五年以下有期徒刑或者拘役。
3 哪些破壞自然保護地行為應承擔刑責？
修正案規定，在刑法第342條後增加一條，明确違法在國家公園、國家級自然保護區進行開墾、開發活動或者修建建築物，造成嚴重後果或者有其他惡劣情節的，應當承擔刑事責任。
适用第342條規定罪名的行為，應當滿足以下要件：
一是違反自然保護地管理法規。
與自然保護地相關的法規，目前主要是《自然保護區條例》和《風景名勝區條例》。
比如，《自然保護區條例》規定，禁止在自然保護區内進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動。在自然保護區的核心區和緩沖區内，不得建設任何生産設施。在自然保護區的實驗區内，不得建設污染環境、破壞資源或者景觀的生産設施；建設其他項目，其污染物排放不得超過國家和地方規定的污染物排放标溩灾吻